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Terza edizione degli incontri di studio inizialmente nati come “seminari ledrensi“, diventati ad oggi dei veri e propri tour itineranti. Questa la presentazione del prof. Michele Cozzio, docente alla Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Trento, dell’incontro di studio tenutosi il 25 luglio 2020 a Raossi, frazione di Vallarsa.

La semplificazione legislativa ed amministrativa: incontro di studio a Vallarsa (Video)

Oltre ai partecipanti, Trento YPeople ha seguito l’evento che si è tenuto nel Comune di Vallarsa, luogo simbolico perché rappresentativo di una realtà territoriale che ha avuto dei trascorsi esemplificativi di quel che può comportare la complessità della gestione amministrativa. Si può trovare traccia nel libro di Jodoco del Pian del Torchio che parla con tono lieve di un problema in realtà molto sentito e attualissimo: “La burocratite ostruttiva ed altre storie“.

Di seguito i partecipanti all’evento:

  • Vittorio ITALIA: Già professore ordinario di Diritto amministrativo nelle Università di Pavia e di Milano, Preside della Facoltà di Scienze Politiche. Avvocato in Milano. Esperto di enti locali, autore di numerose opere in materia di Diritto pubblico;
  • Guido MOUTIER: Ingegnere con esperienza pluridecennale nel settore dei contratti pubblici, già membro del consiglio dell’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP ora Autorità Nazionale Anticorruzione);
  • Sergio BONINI: Professore associato di Diritto penale Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Trento;
  • Alessandro VETRANO: Giurista esperto in materia di contratti pubblici, funzionario ufficio gare presso InfoCamere S.c.p.a.;
  • Luigi GILI: Avvocato in Torino, esperto nel settore dei contratti pubblici, ambiente, terzo settore, cooperazione e servizi sociali, professore a contratto nell’Università Bocconi di Milano;
  • Edoardo TOZZO: Avvocato in Milano, specializzato in contratti pubblici, collaboratore dell’Osservatorio di Diritto Comunitario e Nazionale sugli Appalti Pubblici di Trento;
  • Giancarlo LEONI: Architetto, già dirigente pubblico settore ambiente, pianificazione territoriale, autorità portuale della Provincia di Mantova;
  • Michele COZZIO: Professore a contratto nella Facoltà di Giurisprudenza di Trento. Studioso di diritto europeo, contratti pubblici, servizi di interesse generale, politiche di governo del territorio. Autore di numerose pubblicazioni scientifiche e saggi;
  • Geremia GIOS: Professore ordinario di Economia agraria presso la Facoltà di Economia dell’Università di Trento.

Segue la trascrizione degli interventi

Inizia la discussione Vittorio Italia: “L’idea dovrebbe essere quella di un reductio ad unum, ovvero ridurre le norme in leggi di principio, poche, brevi e chiare. Questa semplificazione non è “delegificazione”, ma proprio riduzione, anche perché possano essere conosciute. Ne abbiamo un esempio nella legge 241 sull’attività amministrativa, un tentativo di “smagrimento”. Aggiungo inoltre che lo stesso legislatore non è un buon pulpito, perché  si accorgerà che nei decreti ci sono  2 punti essenziali: deroghe varie, in particolare gli articoli 10 e 11, e la seconda forma di semplificazione è che i limiti stabiliti dalle regole sono diminuiti. Nel testo della legge si parla inoltre di tolleranze costruttive, dove viene introdotta una distinzione, inesistente in teoria, tra tolleranza costruttiva e esecutiva, che può riguardare anche le irregolarità geometriche, importante in campi come l’edilizia. Compattare quindi queste norme dovrebbe essere l’obbiettivo della semplificazione normativa. La conclusione è che la semplificazione è necessaria, ma non bisogna eliminare dei controlli necessari. Questo obbiettivo è difficile ma deve essere perseguito”

Prende la parola Geremia Gios, partendo da una premessa: “Premetto che se parliamo di qualcosa che deve durare nel tempo, abbiamo bisogno di modelli organizzativi. I modelli rappresentativi sono tre, fondamentalmente, con caratteristiche diverse: il mercato, il modello della logica dei beni collettivi e, infine, il modello dell’organizzazione gerarchica. A partire da queste premesse consegue il fatto che ognuno tratta di beni diversi. Il mercato tratta di beni “escludibili e rivali”; l’organizzazione gerarchica tratta di beni “non escludibili e non rivali”; la logica dei beni collettivi tratta di beni “parzialmente escludibili” e “rivali”. Questi tre modelli devono rimanere in equilibrio. Nessuna di essi è sottovalutabile, a meno che non si ricerchi una crisi. Abbiamo inoltre a che fare con sistemi complessi, in cui le conseguenze di certe azioni non sono prevedibili a priori. Tutti i sistemi complessi tendono ad aumentare la propria complessità interna, perché è un meccanismo che consente di controllare maggiormente la complessità esterna”.

Il prof. Gios continua nella sua analisi, considerando la complessità delle organizzazioni. Secondo il professore dell’Università di Trento la complessità nelle organizzazioni gerarchiche emerge quando si cerca di sfruttare l’economia di dimensione, sulla base di un principio per cui all’aumento delle dimensioni aumenta anche l’efficienza seguendo un modello di sviluppo di forma lineare. In altre parole, sostiene Gios,  “quando aumento le dimensioni aumento anche gli elementi del sistema, perciò anche la complessità del sistema stesso, quindi il rischio. Dovrei quindi investire più risorse nel controllo del rischio”. “Basandoci sul modello dell’entropia”, continua Gios, “i costi per il controllo del rischio hanno un andamento del genere. A questo punto, “se ricavo l’efficienza netta, arriverò a un grafico di questo tipo (minuto 31.10), e sarò arrivato alla catastrofe”. In altri termini “quando i costi di controllo sono così alti”, sostiene il professore, e “mi portano a non avere più efficienza, ci sarà debolezza interna. Questa è una tendenza naturale in  tutte le cose. Adesso applichiamo questo modello teorico. Prendiamo il comune di Vallarsa e vediamo come posso definire la complessità normativa. Un modo consiste nel contare i caratteri con cui viene fatta una delibera per un certo tipo di spesa. Contando i caratteri, infatti, ho le informazioni necessarie che mi servono. Mettiamo che ogni 10 anni il comune deve dare un contributo di circa mille euro a un’associazione. Il problema è che le associazioni cambiano e allora conto i caratteri. Nel 2016 sono stati impiegati 6000 caratteri. Vallarsa, tuttavia, è un piccolo comune. Più l’ente è grosso e più la complessità aumenta. Non si riesce a stimare il tempo per fare una delibera, ma posso stimare il tempo necessario per leggerla, poiché è costante. La logica della semplificazione deve essere che tu devi limitarti all’essenziale, ma alcune cose non si possono controllare”.

L’opinione del penalista Sergio Bonini: “Secondo me la semplificazione non è sempre un bene. Molti auspicano a questa riduzione normativa. Semplificare è possibile ma bisogna essere consapevoli degli inconvenienti, ovvero la non sempre possibilità di poterlo fare. Perché se ridurre e semplificare vuole dire depenalizzare, cioè trasformare l’illecito penale in illecito amministrativo, quest’operazione non sempre è auspicabile visto che in Italia l’illecito amministrativo non funziona. Penso ad una materia che mi è cara e su cui ho scritto il mio primo libro, quello riguardante il doping. Qui la prima ratio non è quella penalistica; una sanzione disciplinare funziona molto di più. Perciò la sanzione disciplinare è di fatto disapplicata in Italia, disapplicata in modo rapsodico, episodico dalle varie federazioni sportive. Quindi si fa presto a dire semplificare, ridurre, depenalizzare, sfoltire e gestire meglio questo ginepraio di 5000 fattispecie. In realtà bisogna essere consapevoli che le altre sanzioni, alternative al penale, non funzionano. C’è un rischio di collasso? Sì, certo. Ora si è introdotta l’idea dell’esiguità, cioè fatti scarsamente offensivi non sono punibili, criteri di scelta delle procure che però spesso sono fortemente discrezionali. Tutte queste norme poi portano ad una giustizia per casi esemplari. Infatti, siccome tu non riesci a tenere sotto controllo il sistema, ogni tanto viene catturato qualcuno, che non è più colpevole degli altri, ma viene additato al pubblico ludibrio: lui è colpevole e tutti gli altri vanno avanti come prima. È la logica del capro espiatorio. Torneremo al primo seminario di Dreck, dove il diritto penale ha una funzione strumentale, di tutela dei diritti giuridici. Questi beni giuridici molto spesso possono essere tutelati attraverso altri strumenti; se funzionano altri strumenti, come quello amministrativo, civile, disciplinare e di mediazione, va benissimo naturalmente; se però questi non funzionano e il bene giuridico è rilevante, in una logica di stretta necessità dell’intervento penale. Però non tutto si può sfoltire; lo puoi fare sugli obblighi di informazione dei lavoratori, su cautele anti infortunistiche; cioè il corredo sulle sanzioni disciplinari, per quanto ci sia un meccanismo di oblazione e di affievolimento del penale. Io quindi sono a favore dello sfoltimento del processo e pena ma non tutto si può sfoltire perché non sempre funzionano bene le alternative”.

La risposta del prof. Gios: “È vero che non funzionano le alternative ma quando si parla del 70% dei casi di una forma di giustizia che riguarda il 5%, non funziona neanche il penale perché tu vuoi controllare una complessità che è superiore alle risorse interne che hai per controllarla. In altri termini devi essere consapevole che, siccome la complessità interna del sistema deve esser bilanciata con quella esterna, non puoi mettere sotto controllo una complessità esterna troppo elevata. Nella teoria delle complessità, c’è un principio molto semplice: quando ho un sistema complesso esterno, posso controllare tanti aspetti diversi di quello quanto la complessità esterna. Se ho un eccesso di complessità interna, devo rinunciare a controllare alcuni aspetti di complessità esterne. E’ una legge universale: devo rinunciare a voler controllare tutti gli aspetti”.

Ancora il prof. Bonini: “Le garanzie del penale valgono anche per l’amministrativo come disciplinato dalla legge 689/81”,

Interviene ora il dirigente pubblico della Provincia di Mantova, Giancarlo Leoni: “Nella mia esperienza di funzionario pubblico, quando ho sentito per la prima volta parlare di semplificazione, mi sono chiesto perché negli ultimi 30 anni ci siamo complicati la vita e poi mi sono dato questa risposta: nel nostro paese abbiamo cercato, con la complicazione, di rispondere a dei grandi fenomeni che erano la corruzione, la mafia, la complessità politico istituzionale; di qui la necessità di dare ai territori diverse risposte in termini di complicazioni istituzionali, quindi questa serie di cose ci ha portato alla complicazione normativa. Non stiamo solo parlando di un problema di norme da applicare ma dei soggetti che si devono esprimere sulle norme. Credo che quindi la risposta alla semplificazione non debba essere concepita solo in termini normativi, ma dobbiamo invece tenere conto di come riformare le norme, di come riformare l’organizzazione e, contestualmente, la riorganizzazione istituzionale. Quindi la semplificazione deve andare di pari passo con la riorganizzazione, come un incastro tra diverse strategie come ad esempio la standardizzazione/ingegnerizzazione di alcuni processi. Poi c’è il tema della decisione che non viene applicata e che porta quindi al rimpallo. Dobbiamo avere un approccio olistico, ossia accompagnare la riduzione normativa a qualche altro pezzo di governance istituzionale e di attenta vigilanza per evitare penetrazioni mafiose”.

Tocca al prof. Luigi Gili: “Il bolide va molto forte. Ci ha restituito l’immagine che  Monna Lisa non può essere semplificata. Mi sembrava interessante avere un approccio plurale alla problematica della complicazione, perché noi parliamo di semplificazione come risposta a delle problematicità. Forse dobbiamo chiederci se non dobbiamo avere degli approcci diversi a seconda delle ragioni che per noi non generano una situazione semplificata. Parlare di semplificazione normativa e semplificazione amministrativa richiedere delle risposte diverse. Forse dobbiamo chiederci perché c’è la complicazione. Le ragioni delle complicazioni sono differenti ed è emerso che ci sono diverse tipologie di giustificazione della complicazione che richiedono risposte diverse:

  • una è il metodo sbagliato di fare le norme, che c’è quindi un problema di tecnica legislativa o di predisposizione degli atti amministrativi;
  • la seconda ragione di un problema di complicazione è perché le cose sono complesse e quindi le norme non possono che essere complesse;
  • la terza situazione è che la norma può essere complessa perché quella norma è un punto di mediazione di carattere politico di interessi, ci sono cioè degli interessi economici che vogliono che la norma non sia chiara perché vogliono potersela giocare dal punto di vista interpretativo (normativa sui servizi pubblici economici, ad esempio);
  • un’altra ragione è data dalla mancanza di fiducia;
  • un’altra lettura su sistema di semplificazione è il fatto che sia originata da un sistema gerarchico;

Almeno alcuni punti di cui sopra si basano su uno snodo che non è prettamente giuridico ma che si basa sulla sussidiarietà e sul riconoscimento e fiducia verso l’altro.

Risponde il prof. Gios: “Non puoi accentrare perché tu stai cercando delle cose basate sulla fiducia in cose basate sull’approccio gerarchico. Non funziona”.

Infine, l’intervento di Alessandro Vetrano: “La mia filosofia è: intanto quello che vuoi dire, dillo subito così se poi uno non vuole andare avanti a leggere non lo legge e se invece uno ha piacere di andare a vedere le motivazioni se le va a vedere.

Secondo me le conclusioni sono:

  • per semplificare non occorre tagliare ma chiarire, scrivere norme chiare. Se scrivi una norma chiara non hai bisogno di dilungarti. Essere chiari anche nel lessico legislativo.
  • occorre una professionalizzazione dei dipendenti pubblici: formazione e competenza delle persone;
  • l’accentramento dei poteri di spesa;

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